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Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo |
LEY DE MEDIDAS DE POLÍTICA TERRITORIAL, SUELO Y URBANISMO
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PREÁMBULO
I
Esta Ley pretende definir en el contexto generado por la renovación parcial de 1990 y la actualización total de 1992 de la legislación estatal y en ejercicio de la competencia legislativa plena que, en la materia, goza la Comunidad Autónoma, el marco específico y necesario de la política territorial y urbanística que las circunstancias y las peculiaridades de la región madrileña demandan. Por esta razón, es decir, por su propósito acotado y no por un carácter meramente coyuntural de sus determinaciones, es una Ley de Medidas, como explicita claramente su artículo primero.
La región de Madrid es, por de pronto, internamente diversa, conviviendo en ella espacios urbanos de gran magnitud y complejidad con ámbitos estrictamente rurales y zonas de montaña, así como espacios naturales de alto valor ambiental y ecológico. El peso específico del área metropolitana, cuyo centro es la ciudad de Madrid, es evidente y su traducción en el doble plano político-institucional y del sistema urbano nacional no puede dejar de tener repercusiones en la organización regional.
La Región de Madrid constituye, en efecto, uno de los mayores y más avanzados centros de servicios de España así como un núcleo industrial de primera magnitud y, por lo tanto, también una región con función y significación propias en el espacio tanto nacional, como comunitario-europeo; sin embargo, al mismo tiempo y según zonas, también concurren en ella de forma específica los problemas propios de las regiones atrasadas en su desarrollo, los del declive industrial y los de las grandes aglomeraciones urbanas, además de los relacionados con la preservación y mejora de la naturaleza y del medio ambiente en general.
Madrid precisa, pues, una política territorial que, respondiendo a sus peculiaridades, sea adecuada al marco político-institucional resultante del Estado autonómico e integrado en la actual Comunidad y Unión Europea. Por ello, la Comunidad Autónoma, de forma acorde con la posición y función que constitucional y estatutariamente le son propias, debe asumir, en primer lugar, la responsabilidad del gobierno efectivo del territorio, para propiciar e, incluso, asegurar, en sintonía siempre con las políticas económicas y medioambientales, su vertebración e integración al servicio de la calidad de vida de la población y en términos, en todo caso, de solidaridad simultáneamente intrarregional e interterritorial en la doble dimensión nacional y comunitario-europea y además ha de estar dotada de los medios e instrumentos políticos, jurídicos y administrativos necesarios y suficientes para afrontar aquella responsabilidad, entendiéndose que en el espacio autonómico, en efecto, coinciden la institucionalización de la función de gobierno político y la idoneidad de la escala para el cumplimiento de la tarea de «ordenación del territorio».
La Ley pretende satisfacer esta necesidad, armonizándola con el respeto y, más aún, con la potenciación de la autonomía de los gobiernos municipales, cuya responsabilidad se centra fundamentalmente en la ordenación del aprovechamiento urbanístico concreto.
Los Municipios son las instancias responsables primariamente y como regla general de la ordenación y gestión urbanísticas, de suerte que la Comunidad Autónoma sólo cuenta en este nivel del gobierno del territorio más que con competencias estrictamente tasadas y, por tanto excepcionales, cabalmente aquellas que resultan indispensable complemento de su responsabilidad en la ordenación del territorio-región.
Subyace al texto legal, por tanto, una concepción de la región como espacio definido e integrado, al propio tiempo susceptible y demandante de un gobierno y, por tanto, de una política territorial positiva orientada a potenciar las oportunidades de desarrollo económico estable, armónico y compatible con la preservación de los valores naturales y los equilibrios ecológicos básicos, al igual que, por ello mismo, a corregir las tendencias de transformación territorial incompatibles, o, cuando menos contradictorias, con dicho desarrollo. Sin embargo, esta concepción integrada del territorio en ningún caso debe entenderse en el sentido de una homogeneización reductiva sino más bien de la potenciación de los valores positivos diferenciales de cada una de las zonas y piezas que la componen, sin perjuicio de la corrección de las situaciones y la eliminación de los factores de discriminación en el acceso y disfrute de los elementos determinantes de la calidad de vida.
Consecuentemente con lo dicho, los instrumentos del gobierno y la política territorial regionales no pueden quedar circunscritos a los urbanísticos de lógica local sujetos a aprobación o intervención, con un mayor o menor alcance y uno u otro carácter, de la Comunidad Autónoma. Como señala la Carta Europea de la Ordenación del Territorio, esta última no es otra cosa que la expresión física o espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, destacando su naturaleza funcional compleja -necesariamente tributaria de diversas perspectivas y disciplinas- pero dirigida siempre al desarrollo equilibrado del territorio o, mejor, de la utilización humana de éste, lo que supone, en definitiva, una organización física de todas las actividades humanas, públicas o privadas, según un concepto rector. El gobierno del territorio que pretende asegurar la Ley se asienta en la definición de este concepto rector y en la disposición de los instrumentos indispensables para hacerlo efectivo, beneficiándose -además de las reflexiones técnicas y doctrinales- de la experiencia directa adquirida en la promoción por parte de la Comunidad de Madrid, de actuaciones públicas sobre sectores y piezas claves para la estructuración de la Región, así como de la fecunda experiencia de gestión del planeamiento municipal, desarrollada en los últimos años.
II
1. El gobierno del territorio por la Comunidad Autónoma se articula sobre dos piezas, estrechamente relacionadas entre sí; la planificación propiamente regional y la actividad urbanística directa y propia de la Comunidad; piezas, a cuya regulación se dedican los Títulos III y IV del texto legal. La imbricación entre ellas aparece garantizada, con absoluto respeto a la autonomía municipal, por la vinculación de la segunda por la primera, sin perjuicio de que la ordenación del territorio -importa mucho resaltarlo- pueda ejecutarse, además de mediante actuaciones autonómicas propias y directas, a través de la actividad urbanística ordinaria, es decir, por intermedio de la acción de gobierno territorial de los Municipios.
2. La regulación de la planificación regional como instrumento primario de la acción de gobierno regional del territorio se hace en términos flexibles, pero precisos, de suerte que el marco legal acota perfectamente, en los aspectos esenciales, la política gubernamental y la actividad administrativa. En todo caso, innova sólo en lo necesario, dejando en todo lo demás subsistente la ordenación legal ya existente en la materia. Sus líneas fundamentales pueden sintetizarse así:
a) La vinculación legal material de la ordenación del territorio -concebida como función pública- y, por tanto, de la elaboración, aprobación y ejecución de sus instrumentos, por la vía de la fijación clara de sus objetivos, cuya idea central se cifra en la cohesión e integración social de la Comunidad de Madrid mediante una organización racional y equilibrada de la utilización de su territorio y, en general, de sus recursos naturales.
b) La tipificación de los aludidos instrumentos, haciendo posible una planificación tanto de conjunto del territorio regional, como circunscrita por razón del objeto y del ámbito territorial.
c) El reforzamiento de la figura del Plan Regional de Estrategia Territorial, que sólo puede incidir en el planeamiento urbanístico municipal en forma de exigencia de adaptación, pero en ningún caso en la de su directa modificación. Se configura ex novo el procedimiento para su elaboración y aprobación, a fin, entre otros objetivos, de articular una intervención suficiente tanto de la Asamblea de la Comunidad, como de la instancia de gobierno municipal, ambas consideradas decisivas para asegurar la bondad, la aceptabilidad social y el buen fin de la planificación. Especial mención merece también la flexible determinación, desde el punto de vista de su alcance, del contenido en determinaciones del Plan, pues se permite que éste module el grado de vinculación por tales determinaciones de las medidas de planificación de las Administraciones Públicas y la necesidad de adaptación de ellas.
3. La reducción del gobierno regional del territorio a la planificación a que acaba de hacerse referencia implicaría de suyo una negación parcial de tal gobierno, en la medida en que éste resultaría incapaz para, por sí mismo y sin depender totalmente de la acción de otra instancia de gobierno distinta, garantizar la efectividad y materializar en la realidad las decisiones dirigidas a la cohesión e integración del territorio regional, como tal, e indispensables a tal fin. De ahí que el aludido gobierno, sin perjuicio de su plenitud en el nivel de la ordenación del territorio, deba tener, y desde luego tiene en esta Ley, una determinada prolongación en el nivel urbanístico, bajo la forma de actuaciones de interés regional; figura, que se desagrega en dos técnicas más concretas (los proyectos de alcance regional y las zonas de interés regional) y en la que se expresa instrumentalmente la actividad urbanística directa y propia de la Comunidad.
4. La legitimidad y, al propio tiempo, la distinción de esta actividad urbanística autonómica de la ordinaria y general municipal reposan por entero en la completa referencia de dicha actividad autonómica -desarrollada por la Comunidad en calidad de Administración actuante- al interés regional. Esta resulta, así, una noción clave para el deslinde de los campos respectivos y el respeto del municipal general y primario. De ahí que la Ley se preocupe no sólo por establecer una noción material lo más precisa posible del Interés Regional, a fin de hacer de suyo controlable la invocación de éste (tanto más, cuanto que dicha invocación ha de razonarse y justificarse en la documentación correspondiente), sino también articular un mecanismo de concertación interadministrativo -la Comisión de Concertación de la Acción Territorial, integrada por representación paritarias autonómica y local- capaz de asegurar una activa y efectiva participación de la instancia municipal en la definición del interés general en cada caso concreto; mecanismo éste, cuya funcionalidad se extiende, además, a la solución de cualesquiera otros problemas interlocales, a solicitud de un gobierno local.
5. Las Zonas de Interés Regional son áreas idóneas para servir de soporte a operaciones urbanísticas en que concurra tal interés, que se delimitan para la ordenación estratégica del territorio o el despliegue ordenado, integrado y armónico del desarrollo económico y social de la región, la superación de situaciones de crisis o de transformación de sectores económicos o la corrección de desequilibrios intrarregionales, siempre en alguna de las materias de vivienda, infraestructuras, dotaciones, equipamientos y servicios. Cuando tengan por objeto la habilitación de operaciones programadas para que el comienzo de su ejecución tenga lugar dentro de los cuatro años siguientes a su delimitación, revisten la forma de Zonas de Actuación Inmediata. En otro caso y bajo la denominación de Zonas de Actuación Diferida, únicamente pueden legitimar la constitución de reservas estratégicas de suelo para el desarrollo de operaciones urbanísticas regionales no programadas. Por ello mismo se permite, con determinados requisitos, la transformación de éstas en aquéllas, cuando las circunstancias, sobrevenidas, así lo hagan aconsejable. Huelga decir, que en la tramitación de unas y otras tienen participación la Administración del Estado y los Municipios, pudiendo éstos hacer entrar en juego, si así lo consideran necesario, el mecanismo de concertación al que ya se ha hecho alusión.
De las Zonas de Actuación Inmediata merecen destacarse los siguientes aspectos: la posibilidad de asociación a su gestión de otras Administraciones -especialmente los Municipios- mediante convenios de colaboración, figura ésta, hoy incorporada en el ordenamiento del Estado al régimen básico de todas las Administraciones Públicas; su comprensión ordinariamente sólo de suelo no urbanizable o urbanizable no programado y su capacidad de directa reclasificación del incluido en su ámbito como urbanizable no programado, así como el establecimiento de la ordenación urbanística de este ámbito y su ejecución a través y sobre la base, respectivamente, de los pertinentes instrumentos urbanísticos ordinarios. Las Zonas de Actuación Diferida están siempre y en todo caso circunscritas al suelo previamente clasificado urbanísticamente como urbanizable no programado y no urbanizable.
6. Los Proyectos de Alcance Regional, a diferencia de las Zonas, son, sin perjuicio de su alcance y complejidad eventuales, verdaderos y concretos proyectos técnicos de obras, elaborados para su directa ejecución y viables siempre que su objeto no esté previsto o no tenga acomodo adecuado en el planeamiento vigente. Ese objeto es, en todo caso, circunscrito, pues está rigurosamente acotado por la Ley. La lógica de los proyectos es siempre propia, por derivada exclusivamente de su objeto, de suerte que esta figura puede comprender terrenos de uno o varios términos municipales y los terrenos que en ellos se destinen a uso público dotacional pasan a incorporarse, preceptivamente y con la calificación que proceda, a los sistemas generales de la ordenación establecida por el correspondiente planeamiento general. Dada su finalidad, el régimen de elaboración y promoción es muy flexible, permitiendo su promoción ante la Comunidad de Madrid tanto por entes de los sectores públicos de cualquiera de las instancias de la organización territorial del Estado, tomo por personas privadas. En este último caso, sin embargo, se requiere, para la tramitación formal del proyecto, una declaración autonómica previa sobre su viabilidad. El procedimiento de aprobación contempla, en todo caso, la intervención de los Municipios interesados o afectados. Entre los efectos derivados de su aprobación merece destacarse, además de la declaración de utilidad pública o, en su caso, interés social y de la necesidad de la ocupación de los bienes y derechos afectados a efectos de su expropiación, los efectos conferidos para su ejecución sin perjuicio de la procedencia de la adaptación del planeamiento correspondiente, a cuyo efecto se prevé el establecimiento de líneas de ayudas financieras autonómicas a los Municipios interesados. Desde el punto de vista de su ejecución, ésta presupone la aplicación del régimen legal urbanístico de la propiedad y, por tanto, el cumplimiento de los correspondientes deberes a cargo del responsable de la ejecución, siendo los Municipios los beneficiarios de las cesiones de suelo y aprovechamiento urbanístico que resulten de la referida ejecución. Especialmente exigente es, por último, el estatuto a que queda sujeto el responsable de ejecución, limitándose estrictamente toda transferencia a terceros de tal responsabilidad y regulando detalladamente las consecuencias del incumplimiento. En tanto que proyectos y salvo los de promoción pública, su materialización queda condicionada al otorgamiento de la preceptiva licencia municipal.
III
1. El urbanismo es en la Ley, al igual que la ordenación del territorio, una función pública, cuyo cumplimiento debe producirse, tras la Constitución, sobre la base de una adecuada ponderación de los bienes jurídicamente relevantes territorialmente protegidos por aquella norma fundamental y para la máxima realización posible en cada caso del orden material por ésta definido.
En tanto que función pública sólo diferenciada por su objeto y finalidad, su gestión debe poder producirse válidamente por cualquiera de las formas autorizadas por la legislación reguladora de la Administración pública en cada caso competente y actuante. Esta prescripción favorece particularmente la necesaria coordinación del urbanismo y del régimen local, es decir, el estatuto del gobierno municipal.
La condición de función pública del urbanismo no significa necesariamente la gestión directa por la Administración competente. Antes al contrario, por sus características, el urbanismo demanda el fomento y la promoción, al máximo posible, de la iniciativa privada. Y ésta, a su vez, no se restringe a los privados que, además, tengan, con derecho bastante para ello (significativamente el de propiedad), la disposición del suelo, pues la actividad urbanística de transformación del suelo debe entenderse constitucionalmente comprendida en el ámbito de la libertad de iniciativa económica, es decir, de empresa. Sin perjuicio de ello, los propietarios y los titulares de cualesquiera otros derechos suficientes sobre los correspondientes bienes intervienen en la actividad urbanística en los términos determinados por la legislación reguladora de ésta.
2. En el régimen de la actividad urbanística ordinaria el primer aspecto precisado de una adaptación a las circunstancias específicas de la Comunidad de Madrid es, sin duda, el planeamiento, lo que lleva a cabo la Ley en su Título V introduciendo las innovaciones consideradas más indispensables (a fin de no perjudicar innecesariamente la cultura jurídico-urbanística establecida) y, concretamente, las siguientes:
a) Haciendo uso de la habilitación conferida por la legislación estatal, la flexibilización y simplificación de la determinación del aprovechamiento tipo, en atención a la existencia de Municipios con escaso desarrollo urbanístico y, al mismo tiempo, reducida capacidad de gestión técnica en esta materia.
b) Precisando los supuestos de revisión y modificación del planeamiento, con habilitación en el primer caso a la Comunidad para promover y requerir, cuando sea procedente, la revisión del planeamiento por los propios Municipios y sustituirse en la actuación de éstos, caso de incumplimiento del deber en tal sentido, así como con introducción de limitaciones y, en su caso, prohibiciones de modificación en el período inicial y final de vigencia del planeamiento, respectivamente, con la doble finalidad de revaluar el proceso de elaboración del planeamiento y de evitar el planteamiento de modificaciones distorsionadas por la proximidad de la revisión de aquél.
c) La clarificación y, por tanto, agilización del procedimiento de aprobación del planeamiento, fundamentalmente mediante la ampliación sensible (en su caso, en función de la población de los Municipios) de la competencia municipal para la aprobación definitiva de determinados instrumentos de planeamiento.
d) La clarificación legal -tomando pie y de conformidad con la jurisprudencia contencioso-administrativa recaída en esta materia- del contenido y el alcance de la competencia autonómica de aprobación definitiva del planeamiento municipal, con la doble finalidad de acotar la intervención autonómica y de incrementar la seguridad jurídica en punto a los papeles respectivos de la instancia municipal y la autonómica en el proceso de planificación urbanística. El efecto es, en todo caso, positivo para la autonomía municipal.
4. El régimen urbanístico del suelo primero rústico y luego no urbanizable se ha mantenido en nuestro ordenamiento jurídico, desde 1956, sustancialmente al margen de la realidad, en tanto que basado en una premisa irreal: el de la insusceptibilidad de esta clase de suelo para ser soporte, en principio, de cualquier clase de aprovechamientos urbanísticos, es decir, en una visión puramente negativa, determinante de la omisión de cualquier criterio y de toda directriz positiva de ordenación sustantiva. Ha sido inevitable, así, una sustancial divergencia entre la norma y la realidad práctica, para salvar la cual ha sido preciso una interpretación forzada y extensiva de los supuestos legales excepcionales legitimadores de actuaciones constructivas, solución siempre insatisfactoria e insuficiente.
Aun cuando la legislación estatal vigente no modifica sustancialmente, en realidad, la situación descrita, flexibiliza el régimen de la utilización de este tipo de suelo y sobre todo otorga un amplio margen de configuración a la legislación urbanística autonómica, de que la presente Ley hace uso -en su Título V- a fin de acercar la ordenación de dicho suelo a las exigencias de la realidad y, en particular, de las pautas de su utilización en el ámbito de la Comunidad de Madrid, en una línea ya abierta y explorada previamente por alguna otra Comunidad Autónoma.
Por de pronto, la Ley regula -a partir y en función de determinadas características de los terrenos- los supuestos en que procede la clasificación como suelo no urbanizable, a los efectos justamente de la preservación de aquellas características y, por tanto, de los valores que a través de ellas se manifiestan sin perjuicio de mantener la cláusula residual referida a todos aquellos que no sean incorporados, cuando menos inmediatamente, al proceso de urbanización y de dejar a salvo la hipótesis de la necesidad del destino de suelo a la realización de obras o infraestructuras o al establecimiento de servicios públicos. Y añade a la tipificación de tales supuestos el deber legal de ponderar la pertinencia, además, de sujetar parte de los terrenos objeto de esta clasificación a un régimen específico de protección y mejora, adecuado desde luego a los valores que en ellos estén presentes (especialmente desde el punto de vista de la flora y la fauna). Cierra este conjunto de prescripciones con la reserva en favor de la Asamblea de la Comunidad de la decisión de reclasificación de los terrenos que sufran daño en su vegetación arbórea como consecuencia de incendio ocurrido por falta de la prevención exigible o de acción humana no autorizada y falta de la diligencia debida, dentro de los treinta años siguientes al suceso.
Igualmente importante es, sin duda, el establecimiento, con carácter general, del conjunto de facultades y deberes específicamente urbanísticos imputables al propietario de suelo no urbanizable, con diferenciación desde luego el que sea objeto de un régimen concreto de protección o mejora; resaltando entre los deberes el de conservación y reposición, en su caso, de la vegetación en las condiciones precisas para evitar el riesgo de erosión, incendio o perturbación de la seguridad o salud públicas o del medio ambiente o el equilibrio ecológico.
Gracias a la determinación anterior, el régimen de utilización posible del suelo no urbanizable ordinario (no sujeto a protección) aparece construido sobre la técnica de la calificación urbanística (ordenación a partir de la evolución de las necesidades de uso del suelo) y diversificado según las obras y los usos permitidos, justamente aquellos que -dándose en la realidad práctica- se consideran compatibles con el destino básico del suelo y cuya realización se sujeta a licencia municipal. En su caso, y esto es importante resaltarlo, dicha realización queda sujeta al levantamiento de las cargas urbanísticas procedentes, a fin de evitar la desviación indebida de usos al suelo no urbanizable o por la sola razón del ahorro de los costes inherentes a la ocupación de suelo regularmente urbanizado.
5. Sabido es que la gestión urbanística constituye uno de lo capítulos más deficitarios en su aplicación práctica, que no en la regulación normativa, de gran calidad técnica. Estando este Capítulo en la completa disposición del legislador autonómico, la Ley hace en él un gran esfuerzo -concretamente en su Título VII- por mejorar el marco y los instrumentos legales a disposición de la Administración actuante y los ejecutores materiales del planeamiento al servicio de la agilización de la actividad urbanística.
Por de pronto se introduce claridad y precisión y, por tanto, seguridad jurídica en punto a los deberes generales a cumplir por los propietarios de suelo urbano y urbanizable, cuando le corresponda la ejecución del planeamiento urbanístico. A tal efecto se precisan incluso los conceptos cuyos costes integran los de urbanización que aquéllos deben sufragar.
En segundo término, se clarifica, simplifica y flexibiliza el régimen de programación y ejecución, a través de los pertinente Programas de Actuaciones Urbanísticas, de actuaciones en suelo urbanizable no programado, incidiendo especialmente en los siguientes puntos:
a) Distinción y separación de los supuestos de formulación y ejecución de Programas de Actuación Urbanística por la Administración actuante y por urbanizador adjudicatario, con restricción, en principio, a estos dos de los legalmente posibles. Única excepción la constituye la permisión de la adjudicación directa de la formulación y ejecución de aquellos Programas, cuando tengan por objeto la implantación y el desarrollo de usos y actividades productivos de carácter singular y relevante importancia o la urbanización de áreas especialmente dotadas para servir de soporte a las actividades de producción y distribución de bienes y la prestación de servicios.
b) Flexibilización de la gestión, al permitirse la celebración del concurso pertinente sobre la base de un pliego de condiciones técnicas, económicas y jurídicas.
c) Otorgamiento a los propietarios que representen cuando menos el 60 por 100 del total de la superficie afectada del derecho de preferencia en la adjudicación del concurso, siempre que realicen una oferta equivalente en condiciones a la más ventajosa de entre las presentadas, operándose en tal caso por el sistema de compensación.
d) Determinación, como sistema general de actuación y a salvo el caso de la letra anterior, del de expropiación, sin perjuicio de la expresa admisión de la posibilidad de la aplicación en él de la técnica de la liberación de dicha expropiación.
En congruencia tanto con el principio de promoción de la iniciativa privada en la actividad urbanística, como con la introducción en el marco legal estatal del régimen jurídico básico de las Administraciones públicas de los convenios interadministrativos de colaboración y de los convenios en el curso de y para la resolución de procedimientos administrativos, es decir, con los ciudadanos o administrados, la Ley legaliza la práctica de los convenios urbanísticos, definiendo para ellos un régimen garantizador de la transparencia, coordinador con el procedimiento de aprobación del planeamiento y preservador tanto de la ordenación urbanística imperativa, como de la definición del interés colectivo o general. Es de resaltar, en particular, la fijación de la regla de la publicidad de los convenios y del acceso de los ciudadanos a su contenido, hecho posible gracias a la creación del pertinente registro administrativo.
Desde el punto de vista de la mejor y más cooperativa y coordinada organización de la gestión pública urbanística, de un lado se autorizan y regulan los consorcios interadministrativos, con posibilidad de la incorporación a los mismos de la iniciativa privada y utilización por los mismos de las formas de gestión de servicios previstas por la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas, y, de otro lado, se contempla la creación por tales consorcios y desde luego también directamente por las Administraciones interesadas de entidades societarias de forma jurídico-mercantil y de capital íntegramente público o mixtas, pero dejando taxativamente claro que tales sociedades sólo pueden asumir contenidos de la actividad urbanística que no impliquen ejercicio de autoridad y deben actuar en todo caso en condiciones de plena concurrencia con las personas privadas, aplicándose además la legislación reguladora de la contratación pública para la adjudicación a las mismas de cualquier tarea, cometido, servicio u obra, con la sola excepción de aquellos cometidos que, aun pudiendo desarrollarse en régimen de Derecho privado, deban cumplirse directamente por las Administraciones o los consorcios constituidos por ellas; excepción, en la que se permite la encomienda directa.
Por lo que hace concretamente a los sistemas de actuación para la ejecución del planeamiento, las principales novedades son las siguientes:
- Flexibilización de la elección por la Administración actuante del sistema de actuación a aplicar; elección, que se articula básicamente en torno a la distinción entre gestión pública y privada y se hace depender de una ponderación material de las circunstancias del caso.
- Mejora y precisión del régimen de la ejecución tanto sistemática por unidades, como asistemática en suelo urbano.
- Actualización del sistema de actuación por expropiación, con desarrollo de su gestión indirecta mediante concesión, a los efectos de hacer compatible su elección con la intervención de la iniciativa privada y facilitación, a su vez, de ésta, mediante la previsión de la aplicabilidad de la técnica de la liberación de la expropiación, cuando así proceda.
- Introducción de un nuevo sistema de actuación, denominado de ejecución forzosa, dirigido a potenciar la capacidad y efectividad de la acción gestora pública, solventando las dificultades de la acción de común acuerdo de los propietarios, pero sin merma de la posición básica de éstos propia del sistema de compensación. En este nuevo sistema, del que cabe esperar un apreciable juego, la Administración actúa en sustitución de los propietarios, realizando materialmente la urbanización y distribuyendo entre éstos los beneficios y las cargas, es decir, operando directamente como instancia de compensación.
- Introducción de una serie de medidas para la Rehabilitación concertada de Áreas urbanas degradadas.
6. Sin perjuicio de que la expropiación forzosa sea desde luego una institución propia del ordenamiento del Estado, su decisivo juego en el urbanismo motiva la adopción de aquellas medidas que, de acuerdo con la doctrina ya decantada por el Tribunal Constitucional, están en el ámbito de disposición del legislador autonómico y pueden contribuir sin duda a una mayor eficacia de la acción pública en la materia. Junto a la precisión, en aras de la claridad y de la seguridad jurídicas, de los supuestos en que procede la aplicación de la institución y de la restricción -vía exigencia de su suficiente justificación en cada caso- del recurso a la declaración de urgencia en la ocupación, debe destacarse la introducción de la técnica de la bonificación en un 10 por 100 del justiprecio y la ampliación de las posibilidades de pago de éste en especie para fomentar el mutuo acuerdo en la relación expropiatoria.
Con todo, el aspecto más destacado de la regulación legal en este punto al que se dedica el Título VII es la creación y organización de un Jurado Territorial de Expropiación Forzosa propio de la Comunidad Autónoma, en cuya composición se ha procurado, en lo necesario, observar la ponderación que demanda el objeto de su función, si bien ésta se amplía al campo de la responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica y, en su caso, municipal; novedad ésta merecedora de ser destacada, en cuanto supone una positiva unificación de criterio en materia de garantías patrimoniales de los ciudadanos frente a la acción pública. La unidad de régimen jurídico de la institución expropiatoria, garantizada por la legislación sustantiva estatal, ni demanda, ni precisa, para ser efectiva, de su prolongación en el plano organizativo y de la práctica administrativa. Por contra, la eficacia administrativa, también en beneficio de los afectados por la acción administrativa expropiatoria, demanda esta medida, que cuenta con la cobertura de la potestad de autoorganización de que goza la Comunidad de Madrid.
7. En el aspecto relativo a la intervención pública en el mercado inmobiliario y de la vivienda, no menos importante que los anteriores, el Título VIII de la Ley se concentra en los instrumentos que considera prioritarios en el contexto de la política territorial, cuyo marco pretende formalizar, y, concretamente, en los siguientes:
a) Los derechos de tanteo y retracto, determinando con precisión los bienes sujetos y las Administraciones titulares de ellos, creando registros administrativos -autonómico y municipales- (actuando el primero de supletorio de los segundos, para el caso de que los Municipios no quieran o no puedan establecer el propio) para garantizar la objetividad y la transparencia en la materia y, al propio tiempo, facilitar el cumplimiento de la obligación legal de la notificación de las correspondientes transacciones; y, finalmente, introduciendo disposiciones garantizadoras de la seriedad de la acción pública y, por tanto, de los particulares afectados, concretamente la caducidad de aquélla, con recuperación por el propietario de la plena disposición sobre el bien, a los tres meses de la decisión administrativa sin abono efectivo del precio que proceda, el derecho a la resolución de la transmisión en favor de la Administración por el mero incumplimiento en el pago de cualquiera de los plazos en el caso de pacto de aplazamiento del abono del precio y la obligación de aquélla de cumplimiento del pacto de entrega de determinada superficie de nueva construcción. No puede dejar de llamarse la atención, además, sobre la imposición a la Comunidad de Madrid de la obligación de destinar los bienes adquiridos por este medio al cumplimiento de los objetivos de las Zonas de Interés Regional correspondientes.
b) La política de vivienda sujeta a algún régimen de protección pública, absolutamente decisiva para la realización del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada. La opción legal es aquí decidida y rotunda: se impone al planeamiento general (salvo en los Municipios con escasa dinamicidad residencial) el aseguramiento del destino de suelo suficiente para cubrir las necesidades razonablemente previsibles en el horizonte temporal de ocho años, sin que la superficie dedicada a vivienda cuyo precio sea susceptible de ser tasado por la Administración pueda ser nunca inferior a la mitad del suelo urbanizable destinado al uso residencial; pero también, la no menos importante de fijar -cuando esté autorizado por la ordenación aplicable, de forma coherente con los criterios propios de la valoración catastral y en términos de aprovechamiento urbanístico- las relaciones de equivalencia oportunas para el caso de la transformación de la calificación a vivienda libre, con prescripción taxativa de cesión obligatoria y gratuita a la Administración actuante de los eventuales excesos de aprovechamiento lucrativo.
c) Patrimonios públicos de suelo, con el decidido propósito de relanzamiento y funcionamiento efectivo de este instrumento de gran potencialidad, pero hasta ahora prácticamente inédito en la realidad de la gestión urbanística. La suficiente y adecuada regulación en la legislación urbanística general vigente de los patrimonios municipales exime de toda ulterior ordenación en esta sede, más allá del establecimiento de la taxativa obligación de la constitución, el mantenimiento y la gestión de sus respectivos patrimonios por los Municipios que cuenten con planeamiento general. La decisión clave en este capítulo reside sin duda en la creación de un patrimonio público regional o autonómico de suelo, con un régimen en un todo equiparable al de los municipales y en el que se cuida de precisar la vinculación de los recursos económicos procedentes de o relacionados finalistamente con el patrimonio. La decisión aparece reforzada por la imposición a la Comunidad de Madrid de la consignación, a este propósito, en sus presupuestos anuales de una cantidad no inferior al 2 por 100 del importe total del capítulo de ingresos. No olvida la Ley la procedencia de la cooperación activa entre los patrimonios regional y municipales, autorizando expresamente la celebración de convenios para su gestión en común y contemplando también la posibilidad de la participación en la del patrimonio regional de los Municipios que no tengan obligación legal de constituir uno propio.
8. En el último de los Títulos de la Ley, el IX, se han incluido, de conformidad con el propósito de incremento de la eficacia de la acción administrativa en el urbanismo y en sintonía con la renovación del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo operada por la Ley Estatal 30/1992, de 26 de noviembre, un conjunto de prescripciones con una finalidad única: hacer operativo el juego de la resolución por acto presunto, en caso de silencio administrativo, de los principales procedimientos urbanísticos.
TÍTULO PRIMERO
Disposiciones generales
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TÍTULO II
Concertación en la gestión de los intereses públicos
con relevancia territorial
CAPÍTULO PRIMERO
Concertación interadministrativa
Artículo 6. Objeto.
1. La concertación interadministrativa tiene por objeto:
a) Asegurar la correcta valoración y ponderación de todos los intereses públicos implicados en la definición y ejecución de la ordenación del territorio y del urbanismo mediante la activa participación de las Administraciones territoriales responsables.
b) Integrar y compatibilizar en la Ordenación del Territorio y el Urbanismo los requerimientos de cualesquiera intereses públicos con relevancia territorial, gestionados por las Administraciones municipal y autonómica.
c) Promover la colaboración interadministrativa en el ejercicio de las competencias referidas al uso del suelo y de los recursos naturales.
d) Favorecer la solución acordada de los conflictos interadministrativos que se produzcan en el desarrollo de la acción territorial y de la actividad urbanística.
2. La concertación en la forma prevista en este Capítulo se entiende sin perjuicio de la utilización de cualesquiera otros procedimientos de colaboración y cooperación interadministrativas admitidos por la Ley en supuestos y para finalidades distintos a los previstos en el artículo siguiente.
3. La Comunidad de Madrid y los Municipios promoverán, en el ejercicio de sus respectivas competencias, la concertación de sus respectivas actividades de ordenación territorial y urbanística.
La Comunidad de Madrid invitará a la Administración General del Estado a participar en la concertación interadministrativa regulada en este Capítulo, cuando considere que su esfera competencial pueda llegar a verse afectada.
Artículo 7. Comisión de Concertación de la Acción Territorial.
1. La Comisión de Concertación de la Acción Territorial es el órgano regional permanente, de carácter deliberante y consultivo, que asegura la colaboración y la concertación en la gestión de los intereses públicos con relevancia territorial entre la Comunidad de Madrid y los Municipios, y, en particular, la resolución acordada de cuantas diferencias y conflictos se susciten con ocasión de la gestión de las actividades de ordenación territorial y urbanística.
2. La emisión de dictámenes por la Comisión se producirá siempre a instancia de parte, dejando siempre a salvo la autonomía y las competencias de las Administraciones en ella representadas.
3. La Comisión dictaminará específicamente en los siguientes supuestos:
a) Cuando en la aprobación o ejecución de cualquier instrumento de ordenación del territorio que no tenga rango de Ley se formalicen discrepancias entre la Comunidad de Madrid y el o los Municipios afectados sobre la concurrencia y los términos del interés regional, y se solicite formalmente por los mismos.
b) Cuando en cualquiera de los instrumentos de ordenación o en su ejecución se formalicen discrepancias entre la Comunidad de Madrid y el o los Municipios afectados y se solicite formalmente por los mismos.
c) Cuando en los instrumentos de planeamiento o de gestión y ejecución urbanística surjan conflictos entre dos o más municipios o entre algún municipio y la Comunidad Autónoma de Madrid por motivo distinto del previsto en la letra a) y al menos uno de ellos solicite formalmente que la cuestión sea tratada en la Comisión.
4. Es preceptivo y vinculante el dictamen de la Comisión de Concertación de la Acción Territorial cuando el supuesto contemplado en la letra a) del párrafo anterior se refiera a los Proyectos de Alcance Regional.
Artículo 8. Contenido y alcance de la intervención de la Comisión.
1. La Comisión de Concertación de la Acción Territorial delibera y dictamina sobre los asuntos y cuestiones que se formulen expresamente. Sus deliberaciones y dictámenes tienen por objeto obtener o conseguir el acuerdo de las Administraciones interesadas acerca del interés público que objetivamente debe prevalecer.
2. En el ejercicio de sus funciones la Comisión de Concertación de la Acción Territorial velará, en todo caso, por el respeto de los principios que rigen las relaciones entre las Administraciones Públicas y la armonización, en su ejercicio, de las competencias legalmente atribuidas a éstas.
Artículo 9. Composición y funcionamiento de la Comisión de Concertación de la Acción Territorial.
1. La Comisión de Concertación de la Acción Territorial estará compuesta, bajo la Presidencia del Consejero competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, por un número igual de representantes de la Comunidad de Madrid y de los Municipios.
2. En todo caso, la representación de la Comunidad será designada por la Asamblea de Madrid en atención a la representación proporcional de los Grupos Parlamentarios que la formen y la de los Municipios deberá corresponder a miembros electos de éstos, designados por la Federación Madrileña de Municipios, de entre los cuales al menos uno habrá de ser del Municipio de Madrid.
Podrá asistir con voz y voto a la sesión en la que deba tratarse el asunto correspondiente un representante del Municipio y de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Las Consejerías directamente afectadas podrán asistir con voz, pero sin voto.
3. La Comisión se reúne previa convocatoria de su Presidente, cada vez que sea requerida su intervención por Administración legitimada para ello.
El Presidente de la Comisión será el portavoz de la representación de la Comunidad. El portavoz de la de los Municipios, designado por ésta, será su Vicepresidente.
4. Los acuerdos se adoptan por unanimidad entre las dos representaciones que componen la Comisión. El portavoz expresa la voluntad de la correspondiente representación.
No obstante, la aprobación de informes requerirá la mayoría absoluta de los miembros que componen la Comisión, que suponga, además, la mayoría simple en el seno de cada una de las representaciones.
5. Reglamentariamente se determinarán la composición, la organización y el funcionamiento de la Comisión.
[Por Decreto 129/1996, de 5 de septiembre, se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Concertación de la Acción Territorial y del Consejo de Política Territorial].
CAPÍTULO II
Concertación Social
Artículo 10. Objeto.
La concertación social tiene por objeto asegurar la consideración y adecuada valoración por las políticas públicas correspondientes de las necesidades y aspiraciones de los sectores de la vida económico-social más relacionados con la Ordenación del Territorio y el Urbanismo. Se cumple mediante la información de dichos sectores sobre las líneas básicas de las referidas políticas y la participación activa de aquéllos en su formulación y evolución, en la forma dispuesta en este Capítulo.
Artículo 11. Consejo de Política Territorial.
El Consejo de Política Territorial es el órgano regional, de carácter informativo y deliberante, para el cumplimiento de las funciones que el artículo anterior asigna a la concertación social. Conoce, en todo caso, de cuantos estudios, programas, directrices, estrategias o, en general, líneas de actuación establezcan las Administraciones públicas de la Comunidad de Madrid y los Municipios en las materias de Ordenación del Territorio, Urbanismo, Vivienda y, en general, racional utilización de los recursos naturales.
Su intervención se produce a iniciativa de la Consejería competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo y se manifiesta siempre en documentos de análisis de las cuestiones que sean sometidas a su consideración, que podrán contener propuestas no vinculantes a las Administraciones públicas.
Artículo 12. Organización y funcionamiento del Consejo.
1. El Consejo de Política Territorial estará compuesto, bajo la presidencia del Consejero competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, por representantes de la Administración de la Comunidad Autónoma; los Municipios; las organizaciones empresariales y sindicales; las Universidades; las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales y económicos; las asociaciones de vecinos y consumidores; las asociaciones para la defensa de valores y bienes relacionados con la protección de la naturaleza, el medio ambiente natural y urbano y el patrimonio histórico; y las organizaciones no gubernamentales cuya actividad se relacione con la política territorial; así como por personas del mundo académico, cultural y profesional de relevante prestigio en la materia.
2. Reglamentariamente se determinará la composición, la organización y el funcionamiento del Consejo de Política Territorial, que deberá reunirse al menos una vez cada seis meses.
TÍTULO III
Ordenación del Territorio y Planes que la definen
Artículo 13. Objetivos de la Ordenación del Territorio.
1. La Ordenación del Territorio es una función pública de gobierno del territorio para la organización racional y equilibrada de su utilización y, en general, de los recursos naturales, que propicie la cohesión e integración social de la Comunidad de Madrid. Tiene como objetivos principales:
a) La más idónea articulación territorial de la Comunidad de Madrid y de ésta con el resto de España.
b) Las determinaciones de ámbito regional dirigidas a mejorar las condiciones de vida en colectividad y a armonizar el desarrollo económico-social con el medio ambiente en general, la preservación de la naturaleza y la protección del patrimonio histórico y cultural.
c) La coordinación de la acción territorial entre las Administraciones Públicas y de sus programas de infraestructuras estableciendo las reservas de suelo necesarias para su ejecución.
Artículo 14. Instrumentos o Planes de la Ordenación del Territorio.
1. La Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid se establece a través de los siguientes instrumentos:
a) El Plan Regional de Estrategia Territorial.
b) Los Programas Coordinados de la Acción Territorial.
c) Los Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural.
2. El Plan regional de estrategia territorial establece los elementos básicos para la organización y estructura del conjunto del territorio de la Comunidad de Madrid, sus objetivos estratégicos y define el marco de referencia de todos los demás instrumentos o planes de ordenación del territorio.
3. Los programas de Coordinación de la Acción Territorial establecerán, en el marco de las determinaciones del Plan Regional de Estrategia Territorial, la articulación de las acciones de las Administraciones públicas que requieran la ocupación o uso del suelo y tengan una relevante repercusión territorial.
4. Los Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural tienen por objeto la protección, conservación y mejora de ámbitos territoriales supramunicipales de manifiesto interés por su valor y características geográficas, morfológicas, agrícolas, ganaderas, forestales, paisajísticas o ecológicas, en desarrollo de las determinaciones medioambientales del Plan Regional de Estrategia Territorial.
5. Los instrumentos de Ordenación del Territorio a que se refiere este artículo pueden desarrollarse a través de Actuaciones de Interés Regional y de Planes Urbanísticos. En todo caso vinculan a unas y otros, cualquiera que sea su iniciativa.
Artículo 15. Objetivos del Plan Regional de Estrategia Territorial.
En el marco de la política económica general y autonómica, el Plan Regional de Estrategia Territorial tendrá los siguientes objetivos:
a) La determinación de los objetivos y de la estrategia relativos a la organización y estructura del territorio de la Comunidad de Madrid.
b) La ordenación de la actividad urbanística directa y propia de la Comunidad de Madrid necesaria para la efectividad de la estrategia a que se refiere la letra anterior.
c) Las directrices para la armonización y compatibilización del planeamiento municipal y los planes, programas y acciones sectoriales con incidencia territorial.
Artículo 16. Contenido y formalización documental del Plan Regional de Estrategia Territorial.
1. El Plan Regional de Estrategia Territorial tendrá el siguiente contenido:
a) Diagnóstico de los problemas y las oportunidades territoriales, en función y con relación a los objetivos estratégicos y las propuestas del propio Plan.
b) Ordenación de los sistemas de ámbito o función regional o supramunicipales y, en general, de los estructurantes del territorio, contemplando, al menos, los siguientes aspectos:
1. Esquema de articulación territorial, integrado por el sistema de asentamientos e infraestructuras y por la estructura espacial de las actividades económicas.
2. Delimitación de los espacios naturales y rurales que deban ser preservados del proceso de urbanización.
3. Esquema de movilidad.
4. Política regional de vivienda.
5. Infraestructuras regionales básicas, incluidas las correspondientes al sistema de telecomunicaciones, los pasillos para líneas de alta tensión, oleoductos y gaseoductos.
6. Dotaciones, equipamientos y servicios.
7. Conjuntos de interés arquitectónico y cultural sujetos a protección.
c) Localización de las Zonas de Interés Regional y especificación de los objetivos territoriales y contenido urbanístico básico de cada una de ellas, así como su clase por razón de la programación de su ejecución en el tiempo.
d) Directrices de coordinación del planeamiento municipal con el Plan de Estrategia Territorial, al menos en los siguientes aspectos:
1. Magnitudes de referencia para el crecimiento poblacional y la ocupación del suelo en relación con la programación de infraestructuras y servicios.
2. Criterios de solidaridad y compatibilidad en la distribución de vivienda social, actividades económicas, infraestructuras, equipamientos y servicios entre los diversos Municipios, en atención a la estrategia territorial regional prevista.
3. Orientaciones sobre los modos de desarrollo de los asentamientos en función de las características y de los valores ambientales de los diversos sistemas territoriales.
e) Determinación de las áreas o los sectores para los que deban formularse, con carácter prioritario, Programas de Coordinación de la Acción Territorial o Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural.
2. El Plan Regional de Estrategia Territorial contendrá cuantas determinaciones sean necesarias para cumplir su función, expresándose en los documentos gráficos y escritos adecuados para definir éstas con precisión. Estas determinaciones se formalizarán en dos documentos diferenciados, comprensivos respectivamente de:
a) Las determinaciones básicas a esenciales que deban tener carácter normativo y las de ordenación sustantiva de aplicación directa, incluyéndose, en todo caso, las relativas a:
1. Los criterios de solidaridad y compatibilidad territorial.
2. El esquema de articulación territorial.
3. La delimitación de los espacios naturales y rurales protegidos.
4. La localización, objetivos y contenido urbanístico básico de las Zonas de Interés Regional.
5. Los sistemas regionales de infraestructuras básicas y de transporte.
b) Todas las restantes determinaciones, clasificando expresamente las mismas como normas, directrices o recomendaciones y precisando en cada caso el grado de vinculación que impliquen para los planes de las distintas Administraciones públicas y la adaptación que de éstos demanden.
Reglamentariamente podrá fijarse el contenido y los documentos del Plan, sin perjuicio de lo que resulte en cada caso de la Ley de la Asamblea de Madrid por la que se apruebe o modifique el contenido del mismo a que se refiere la letra a) del párrafo anterior.
Artículo 17. Efectos del Plan Regional.
Sin perjuicio del carácter legal formal de las determinaciones del Plan Regional aprobadas por la Asamblea de Madrid, que prevalecerán en cualquier caso sobre cualesquiera otras de la planificación territorial o urbanística, todas las restantes tendrán la eficacia propia de las disposiciones reglamentarias, con el alcance concreto que en ellas se determine conforme a lo dispuesto en la letra b) del número 2 del artículo 16. De estas últimas sólo las relativas a las Zonas de Interés Regional podrán producir la directa modificación de las determinaciones del planeamiento urbanístico municipal.
Artículo 18. Elaboración, tramitación y aprobación del Plan Regional de Estrategia Territorial.
La formulación y aprobación del Plan Regional de Estrategia Territorial, se ajustarán al siguiente procedimiento:
1. Decidida la formulación del Plan Regional de Estrategia Territorial, bien por propia iniciativa, bien por acuerdo adoptado al efecto por la Asamblea de Madrid, el Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, someterá a dicha Asamblea de Madrid el Documento de Bases, de conformidad con lo establecido en el artículo 16, para el desarrollo de los correspondientes trabajos, en el que se incluirán necesariamente la organización y los plazos previstos del proceso de formulación y los objetivos básicos del futuro Plan, o en su caso, de su modificación, así como la fijación de criterios para la misma.
2. Debatido y aprobado por acuerdo de la Asamblea de Madrid el Documento de Bases, la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo realizará los trabajos precisos, con la participación que fuera procedente de las restantes Consejerías, de la Agencia de Medio Ambiente, de los Municipios y de la Administración General del Estado, así como de las personas, entidades y organizaciones sociales que por su especialización, importancia o relevancia sean expresamente invitadas a tal fin.
3. El proyecto de Plan, una vez elaborado, será sometido por el Consejero competente en materia de ordenación del territorio a la Comisión de Urbanismo para su aprobación inicial. Este acuerdo deberá ser publicado en el Boletín Oficial del Estado, en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y al menos en uno de los periódicos de mayor difusión en ésta, con indicación expresa del sometimiento del proyecto a información pública por plazo no inferior a dos meses, así como, por igual plazo, a trámite de audiencia, que podrá ser simultáneo al anterior, de las instituciones, corporaciones, entidades y organismos enumerados en el punto anterior.
4. A la vista del resultado de los trámites a que se refiere el punto anterior, la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo procederá a la elaboración del proyecto definitivo, que elevará al Consejo de Gobierno para su aprobación provisional, previo informe de la Comisión de Urbanismo.
5. La aprobación definitiva del Plan Regional de Estrategia Territorial se hará por Ley de la Asamblea de Madrid y Decreto del Consejo de Gobierno, en los términos previstos en los párrafos siguientes.
Aprobado provisionalmente el Plan, el Consejo de Gobierno lo remitirá a la Asamblea de Madrid, presentando bajo la forma del proyecto de Ley el documento previsto en la letra a) del número 2 del artículo 16 y de anexo a su memoria el documento contemplado en la letra b) del mismo precepto legal.
Publicada la Ley de la Asamblea de Madrid, el Consejo de Gobierno aprobará mediante Decreto el resto del Plan, que deberá publicarse en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, y en al menos uno de los periódicos de mayor difusión de ésta.